甘肃农业大学  工学硕士  刘芳宁

国以民为本，民以食为先，食以安为先。随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，食品安全备受社会关注。随着工业化、城镇化快速推进，食品生产经营单位不断涌现，方便了人民生活，也带来食品安全新的监管形势。近年来，“瘦肉精”、“地沟油”、“毒米线”、“注水大米”等食品安全事件频频发生，严重威胁人们的健康。在这种食品安全问题防不胜防的现实状况下，食品安全形势严峻，进一步加强食品安全工作刻不容缓。

一、食品生产经营单位基本情况

目前全县共有食品生产经营单位4876个，其中食品生产加工单位有359个，占总数的7.35%，取得《食品生产许可证》的有18个，其余为341家规模小、生产工艺简单，产品品种单一且加工深度不够的小作坊。食品流通经营单位有3353个，占总数的68.67%，实行由中心企业向乡村连锁统一配送商品的骨干流通企业较少、管理化程度低，大多为个体工商户。餐饮服务经营单位有1164个，占总数的23.86%。食用农产品农贸市场6个，具有生猪定点屠宰资质的企业1家。总的来看，我县现有的食品生产经营单位，具备条件依法获证经营的有3407个，占总数的69.87%，尚不具备条件无证经营的有1469个，主要为一些传统小作坊、小餐饮、小摊点、小食品店等“四小”经营单位。

二、食品安全监管现状

1、我国食品安全监管体制发展历程

我国的食品安全监管体制经历了集中、分散、协调、统一四个阶段。

第一阶段是1949-1995年的集中监管体制。1949年到1979年，以各主管部门管理为主，卫生行政管理为辅进行监管。1949年，我国食品方面主要解决粮食短缺问题，主要对源于食品卫生问题引发的疾病进行监管，防疫部门是这一阶段的管理主体。1956年，工商业各部门都有自己的食品生产经营部门，食品业在当时的国民经济体系中并不是一个单独的产业，所以各部门都成为食品卫生主管部门，形成了各主管部门管控为主，卫生部门监督管理为辅的管理体制。1964年，国务院转发《食品卫生管理试行条例》，正式确立这种管理体制。1979年，国务院颁布《食品卫生管理条例》，延续使用这种管理体制。1981年到1995年，以卫生行政部门管理为主。1982年，通过《食品卫生法（试行）》，确立了由卫生行政部门领导食品卫生监督工作，地方县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构。

第二阶段是1995年到2003年的分散监管体制。1995年《食品卫生法》颁布，将地方县级以上食品卫生监管职责调整至县级以上卫生行政管理部门。随着食品产业的扩展，食品安全的监管内容不断扩大，农业、卫生、商务、工商等部门都参与到食品安全监管当中，但各部门没有统一的监管协调机制。

第三阶段是2003年到2013年的分段与综合协调相结合的监管体制。这一阶段又分为四个时期，第一个时期是2003年到2008年，由食品药品监管局负责食品安全综合协调工作，农业部门负责农产品生产环节，质检总局负责生产加工及进出口环节，工商总局负责流通环节，卫生部负责食品生产经营企业卫生许可等内容的监管。第二个时期是2008年到2010年，2008年，国务院大部制改革，将食药局列入卫生部，由卫生部负责食品安全综合协调工作，食药局负责餐饮、食堂等环节的监管工作，其余部门监管职能未发生变化。第三个时期是2010年到2011年，由食安办承办国务院食安委交办的综合协调任务。第四个时期是2011年到2013年，由食安办负责综合协调工作。

纵观我国食品安全监管体制，其总趋势是，将监管的组织形式和职能划分向一个或较少部门集中，以实现监管的全链条化和高效性。

2、我县食品安全主要监管机构和职能

2013年国务院公布《国务院机构改革和职能转变方案》，组建食品药品监督管理总局。根据省市食品药品监管体制改革工作的总体安排，我县印发《洛南县食品药品监督管理体制改革实施方案的通知》，将工商行政管理局承担的食品流通监管职能、质量技术监督局承担的食品生产监管职能划入食品药品监督管理局，将商务部门承担的畜禽屠宰管理职能划转到农业部门。

食品安全委员会是我县食品安全议事协调机构，统一领导全县食品安全工作。食品安全委员会下设食品安全工作委员会办公室，承担食安委的具体工作。农业部门负责农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管责任；负责畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全和有关农业投入品的监督管理。食药局对食品的生产、流通、餐饮消费环节进行统一监管。卫生部门负责食品安全标准制定、风险评估等相关工作。质监局负责食品包装材料、容器、生产经营工具等食品相关产品生产、加工的监督管理。工商局负责食品广告活动的监督管理。公安局负责食品安全犯罪案件的侦办。

3、我县食品安全监管手段与工具

（1）整合食品检验检测资源。在我县疾控中心实验室的基础上将质监、农产品检测中心相关检测检验仪器和设备整合，组建食品农产品检测中心，建立了我县食品监管技术支撑体系。

（2）构建食品三级监管网络。我县设立了16个镇食品药品监管站， 其中城关、灵口、景村、保安、石坡、巡检6个监管站达到《镇办食品药品监管所建设验收标准》，为标准化监管站。381个村明确了食品药品协管员，将“触角”纵向到底层，实现了县、镇、村三级监管网络全覆盖。

（3）创新食品安全监管工作机制。食品生产加工监管方面，我县食品加工小作坊全面实行生产备案登记，建立“食品加工小作坊质量安全档案”，将其纳入日常监管。通过与生产加工业主签订《食品加工小作坊质量安全承诺书》和《食品添加剂使用承诺书》，落实了生产经营业主“第一责任人”的主体责任。

餐饮服务方面，对餐饮单位制定量化管理标准，分级评定其服务水平，并在餐饮单位店堂醒目处予以公示，让消费者明白消费，并参与监督管理。创新农村家宴监管方式，对农村家宴厨师进行法律、法规及食品安全操作规程培训，对农村家宴进行宴前现场检查、宴中监督，与农村家宴举办者签订责任书，明确了农村家宴食品安全责任人。

食品流通方面，创新监管方式，推行流通环节食品安全票证通制度、落实《食品批发送货下乡食品准入制度》、《食品送货下乡经营者有关事项备案制度》、《食品配送（批发）送货票据管理制度》，实现食品经营“源头可溯、监管可控、去向可查”的监管目标。

（4）强化重点食品领域监管。围绕进货查验、索证索票、台账记录、食品与非食品隔离放置、临近保质期食品的销售等重点环节；肉制品、乳制品、儿童食品、食用油、食用农产品等重点品种；农村、城乡接合部、校园周边等重点区域；超市、批发市场、集贸市场等重点场所；元旦、春节、国庆等重点时段，加强监督检查，提升监管水平。

（5）推进食品安全社会共治共管。为提升群众参与率，以食品安全宣传活动为契机，利用食品安全宣传展板、宣传小册子及新闻媒体等形式，向公众普及食品安全知识，提高群众自我保护意识和参与食品安全监管的积极性。

三、食品安全存在问题

1、初级食用农产品安全领域，源头污染严重

我县食用农产品生产以农户为单位生产经营模式为主，规模化经营程度低，一方面生产者安全生产意识缺乏。为了片面追求短期经济利益，滥用农业投入品，如农户在种植中大量使用化肥农药，使得农产品中的农药残留量过高；养殖业中滥用兽药和饲料，导致动物体内激素重金属等超标，被人们食用后不仅对人体健康造成危害，还会导致各种疫病的增加。另一方面种植养殖环境恶劣。随着工业排放的废水、废渣、废气的增加以及城乡生活垃圾和污水的聚集，使农业环境恶化，没有安全的种植养殖环境，自然也产不出安全的食品。

2、农产品市场准入问题客观存在

根据《陕西省食品药品监督管理局关于加强我省食用农产品市场准入管理的指导意见的通知》的要求，未经认证（认定）或检测（检疫）不合格的农产品，不准上市交易和销售。我县果蔬类食品经营户从产地农户手中收购销售的瓜果蔬菜类食品，普遍索要不到相应证明和检测报告。这是由于我县农业以家庭经营模式为主，形成的“零散生产、收购，集中批发、销售”的运营体系，很难使市场准入制度落实到位。

按照《食品安全法》、《动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》等法律法规要求，禁止经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，生鲜肉等畜禽类食品生产经营者应当落实“三章两证”（定点屠宰专用章、动物检疫合格印章、肉品品质检验合格印章、动物检疫合格证、肉品品质检验合格证）的管理规定。但目前我县72家猪肉销售门店，只有8家长期销售定点屠宰场生产的鲜猪肉。我县仅有明和食品公司取得生猪定点屠宰资质，这种状况导致具有高风险的私屠滥宰畜禽肉品大量流通。

3、食品产业基础薄弱

我县目前存在大量小作坊、小餐饮、小食品店、小摊点，绝大多数起点低、规模小，使我县食品产业基础薄弱。面对大量存在的“四小”食品经营户，实际监管工作存在两难选择。

一是取缔难，取缔这些“四小”食品经营单位将带来两方面比较严重的问题。一方面会使一批从业人员失业，影响社会稳定；另一方面会影响群众生活，“四小”食品经营单位大都从事拾遗补缺或传统特色产品的生产，主要销售对象是低端生活消费者，全部关停这些单位，将会给消费者生活带来极大的不便，从而降低消费者的福利水平。二是提升获证难，这些食品生产经营单位布局分散，工艺粗糙，设备简陋，卫生条件差，人员素质低，自身管理水平低，要对他们进行整合（不管是龙头企业带动，还是产权联合）都需要很大的组织成本。

4、食品生产经营者安全意识淡薄

有学者曾对过去几年我国发生的重大食品安全事件进行案例分析，发现90%以上的食品安全事件是生产经营者主观上无视我国标准的存在，只要能牟利根本不需要标准。就我县而言，一方面，不少获证企业执行国家标准不到位，生产经营管理不规范，检验检测方面投入少、条件差。另一方面，许多“四小”食品经营单位安全投入不足，有的是因没有条件改善，但也有单位是因需成本投入而不愿意改善投资环境。食品生产经营者安全意识淡薄，将给食品安全造成重大隐患。
     5、监管手段和工具不能满足监管工作需要
    （1）食品安全法律、标准存在问题。从食品法律层面来讲，随着《食品安全法》的颁布与实施，我国的食品安全法制建设走上了一个新的阶段，然而，由于过去法律体系还在惯性的发挥作用，整个法律体系还存在许多问题。

食品安全法律体系之间的协调性比较差。例如，对于经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类产品，各种相关法律法规就有不同的惩罚规定。相关法律处罚差异对比见表1。

表1  相关法律处罚差异对比

配套法规、规章不健全。现行的《食品安全法》就食品生产加工小作坊和小摊贩授权省级人大常委会制定具体管理办法，而我省的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》尚未正式出台。除此之外，从事食品生产经营均需取得行政许可，而很多 “四小”经营单位达不到办理行政许可的条件，从而使一大批“四小”经营者处于无证经营状态，在这样的法律语境下，认可其存在并进行监管显然是缺乏法律依据的。

我国现行标准之间还存在各级标准交叉、重复、矛盾的问题。我国包装饮用水国家标准有四项，分别是：《饮用天然矿泉水》（GB8537-2008），《瓶装饮用纯净水》（GB17323-1998），《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），《瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准》（GB17324-2003），除国家标准外，还有各类地方标准，如浙江地方标准《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）。多标准在市场上形成冲突，使得企业和执法部门无法适从。我国食品安全法律、标准体系中存在的缺点和问题，给许多食品安全问题提供了生活空间。

（2）监管力量不足。一方面，按照省政府人口万分之三配备监管人员，我县应有138名监管人员，但实在岗80人，现有的监管人力难以满足工作需要。由于2013年的机构改革，系统职能急剧增加，现有的监管人员只有一部分从事过食品安全某一环节的监管工作，对其它环节监管不熟悉，而且既懂宏观管理又懂专业知识，能为消费者把好食品安全卫生的技术人员缺乏。另一方面，检测设备设施配备不能满足监管要求，有待完善。
   6、消费者的食品安全消费意识较为淡薄
     一是受消费水平和消费观念的影响，群众的消费取向主要是“价格优先”，对优质安全的食品意愿支付水平不高。二是群众普遍缺乏食品安全方面的知识，虽然很多群众能意识到食品安全卫生的重要性，买东西也会“货比三家”，但往往是比价格、色泽、数量等，对购买的食品是否是正规合格企业产品、是否过量使用色素、防腐剂等添加剂，是否符合食品安全相关强制性标准等，往往不重视。三是消费者自主维权意识有待提高，由于食品销售单个价值一般不高，而《食品安全法》规定的10倍赔偿，赔偿标准轻微，绝大多数消费者选择放弃投诉。这些因素都为低成本、低价格的假冒伪劣食品提供了生存的土壤。

四、食品安全监管对策

1、抓好农产品源头及入市管理

在农业投入品方面，建立农资进销台帐记录制度、生产经营承诺制度。在生产环节方面，要加强畜禽及果蔬类食品产地安全管理，积极引导、鼓励、扶持种植养殖经营者按照现代农业规范要求建立规模化、标准化的生产基地。在我县各镇合理设置畜禽定点屠宰场，对预宰畜禽实施宰前检疫，对肉品品质进行检验，使所有畜禽肉品生产经营者取得“三章两证”。对果蔬类食品推行标识管理，建立可追溯制度。在产地和市场衔接方面，在市场准入制度的基础上，积极推进产销对接，力争实现农超对接、农批对接、农餐对接。在市场管理方面，以农产品批发市场、农贸市场为重点，改造经营设施设备，增强服务功能，引导农产品经营向市场集中。鼓励、指导各主要农贸市场、超市加大对农产品检验检测体系的投入，建立专用检测室，配备符合要求的检测仪器和相应检测人员，开展日常自检工作。在市场执法方面，建立农业、食监联动检查机制。

2、提升食品产业发展水平

安全的食品首先是生产出来的，培育产业向规模化、规范化发展。引导食品生产加工单位研究食品安全加工新工艺，提高科技含量和市场竞争力，向具有较强竞争力的优势企业发展。鼓励小食品店、小餐饮店按要求升级改造，或加盟有信誉的食品连锁店经营。

3、加大食品安全诚信体系建设力度

指导和扶持管理规范的食品生产经营单位建立食品安全示范店。在已建成的示范店基础上，选择其他经营单位按照示范店模式进行规范，组织安排专业人员，指导食品生产经营单位完善食品安全管理制度，引导企业强化质量管理意识。

建立诚信监管制度，完善信用记录、信用分级管理制度，定期发布食品经营单位“红黑榜”，加强经营者的诚信守法意识，扶持信用好的经营单位占领市场、做大做强，对信用等级低的单位加强监管，必要时采取降级和限期整改措施，特别是对信用等级差的单位要严厉惩戒，可以采取强制退市措施，确保食品产业健康有序发展。鼓励新闻媒体开展舆情监督，客观报道食品安全问题。

4、强化监管能力建设

（1）加强食品安全监管制度建设。由于我国食品安全监管工作需要的法律法规有待完善，我县已因地制宜的制定了相应的食品安全监管制度，为了更好的加强食品安全监管，要创新食品安全监管工作机制。推行“透明厨房”、“透明工厂”，让食品安全置于大众的视野之中，建立“吹哨人”制度，鼓励经营单位内部员工提供食品安全监管线索。

对“四小”经营者的监管，在准入标准方面：从经营者的场地、设施人员等方面降低其标准。在监管内容方面：要进行“重点监管”，侧重于监管对食品安全影响较大的环节，比如从业人员是否有健康证明、是否生产经营有毒有害食品。在监管方式方面：应当以“教育为主、处罚为辅”，但对食品安全有较大影响的违法行为，应予以严厉处罚。

（2）加强人才队伍建设。要加强各镇执法人员配备，明确食品安全工作责任。针对我国食品安全法律、标准体系尚未完善的情况，如何依法行政、适用法律，应对监管人员进行法律法规的系统培训。采取请进来、走出去等办法，加大监管人才培养。邀请相关专家和权威人士通过专题讲授、案例评析的方式对干部职工进行执法能力培训，通过技能比武、交叉执法的互助措施提高监管人员工作技能。

（3）加强技术支撑体系建设。针对常见食品安全问题，逐步加大与之对应的检测设备投入。坚持引进与培养并重的原则，引进一些高水平的检测人才，同时注重对在岗人员的培训，对专业人员进行定期、新方法、新标准的培训，提高检验工作水平。

5、提高消费者食品安全自我保护能力

通过食品安全宣传栏，张贴宣传画、广播等群众喜闻乐见的形式普及食品安全常识，提示常见的食品安全隐患。聘请专家开展食品、医学、营养等方面知识讲座，提高消费者辨别食品安全的能力。通过网络、微信等信息发布手段向消费者传递食品不安全风险源，保障消费者知情权。建立统一的投诉平台、投诉反馈机制，畅通消费者的维权通道。引导消费者科学消费，在遇到问题食品时，鼓励消费者积极投诉举报。当消费者把食品安全作为食品需求的优先决策因素时，政府监管、食品生产经营、消费者三者之间就形成了推进食品安全水平不断提升的良性循环机制。